盐田社工服务中心的社工在接访。
社工到信访对象家里进行跟踪家访。
“去年8月的一天，辖区居民邹女士带着一堆病历本跪在信访大厅，说自己活不下去了，社工耐心听完其哭诉后，得知原来邹女士是因为自己儿子身上有疤痕当不了兵而数次上访。我跟踪走访邹女士几次后，发现邹女士的诉求其实都是家庭关系导致的。”从当初的信访诉求转变为亲子矛盾，在盐田社区服务中心的社工李新梅看来，这只是信访部门与社会组织联动服务项目中成功化解矛盾的普通个案，类似这样的案例还有很多。
近年来，群众越来越多地通过信访渠道表达各类诉求，其中包括大量不属于《信访条例》规定受理范围的所谓“信访外”诉求，如精神健康、家庭纠纷、邻里纠纷、社会救助等。由于党委政府职能和作用有限，难以在体制内完全解决所有诉求，需要社会力量的参与。为了切实帮助群众解决实际困难，减少社会矛盾，从2012年4月开始，盐田区信访局大胆创新，在全省率先建立起信访部门与社会组织联动服务机制，在充分发挥党委政府部门作为化解矛盾主渠道作用的同时，将社会组织引入信访工作，合力解决群众各种诉求，特别是“信访外”诉求，促进辖区社会和谐稳定。数据显示：仅在今年7月份，各类社会组织共参与接访、集体上访和疑难个访共30批233人次，为来访群众提供了专业的心理干预和情绪疏导工作。
背景
社会组织可服务于
部分“信访外”诉求
“长期以来，老百姓习惯于有困难找党委、政府，但在小政府、大社会的趋势下，党委、政府大包大揽并不可行，社会建设、社会治理需要全社会的广泛参与。信访工作领域也是一样，如果群众信访单靠信访干部来承接，不仅不利于问题解决，人手不足也是很突出的问题。” 据盐田区信访局局长陈建平介绍，“中央、省、市要求重视群众工作，动员社会各方力量参与、支持信访工作，盐田区委、区政府认真贯彻落实上级精神，在社会建设和社会管理创新方面作了很多有益的探索和改革。建立信访部门与社会组织联动服务机制，将《信访条例》规定的受理范围之外的诉求，通过社会组织来对接、帮助化解矛盾，就是在深厚的政策背景和迫切的现实需要下，对信访工作制度进行的一项创新、改革。当然，近年来社会组织的蓬勃发展也为该机制的建立提供了可能。”
“按照信访条例规定，公民对党委政府有意见建议的都可以进行信访，但近年来，随着公民维权意识逐步增强，信访维权活动呈多发态势，群众大量诉求相对集中或者首先选择通过信访部门表达、解决。其中，部分诉求属于‘信访外’诉求，如精神健康、家庭纠纷、邻里纠纷、社会救助等。”从事信访工作多年的盐田区信访局副局长谭晓燕说，“这部分诉求党委和政府职能无法全面覆盖，不在《信访条例》规定受理范围，信访部门难以立案办理，但社会组织可以提供服务。”为此，近年来，盐田区信访局积极探索机制体制创新，率先尝试引进社工服务机构、妇联“阳光心灵工作室”等社会组织进驻区信访大厅，取得了较好效果。但是由于没有建立起长效机制，以及力量单薄、覆盖范围小等条件所限，还不能满足现实需求。
为此，盐田区进一步加大力度，建立信访部门与非政府组织联动机制（信访部门与社会组织联动服务项目首批合作就引入了深圳慈善会、狮子会、反家暴中心等有影响力、有公信力的一批社会组织），该项目在区信访大厅设点，直接为辖区群众提供公益服务。同时采用“个案管理”模式，为面临困难的信访群众及其家庭提供有效、便捷的服务，帮助信访群众获取社会资源，以解决其实际问题。此外，还制定了资源信息手册，收集相关非政府组织的服务信息，如社工服务、义工服务、心理咨询、反家暴庇护中心、老人协会等，将信息汇编成册，分发至全区信访接待场所，为群众提供信息查询服务；另外，在处理特大集体上访或危机事件时，协调社组织共同参与服务，作为第三方见证现场情况，为特殊人员（老年人、妇女、孩子）和情绪失当者进行心理干预，引导当事人保持合理情绪，维护现场秩序。
创新
项目化运作长期跟踪
解决求助者实际困难
“信访部门与社会组织的合作是一种平等、互助、双赢的关系，双方本着‘案主自愿’和‘符合社会组织服务范围’的原则签订合作协议，实行项目化运作。旨在为面临困难的来访者及其家庭提供有效、完善服务，帮助来访者建立全面资源网络和社会关系，协助其获得解决问题能力，从而达到节约行政资源、有效为来访者及其家庭提供服务目的。”谭晓燕介绍，根据合作框架，由区信访局负责牵头协调，区社工委、改革办、区民政局等部门提供政策支持和业务指导，引导社会组织依照各自章程为信访群众提供有关服务：“我们对服务分门别类，比如为涉及意外事故引发的丧亲、致残等来访者及其家属提供心理辅导服务；参与重大集体访处理，作为第三方见证现场情况，帮助疏导来访群众情绪；针对闹访缠访等疑难案件提供个案跟踪和家访服务，及时沟通信息，推动上访诉求解决；为残障人士、精神病患者、家暴等‘信访外’诉求来访者建立档案，并长期跟踪。” 谭晓燕说，社会组织必须在服务协议的框架内参与信访工作，对到信访大厅的每一批来访者，特别是集体上访和情绪比较激动的来访群众，由社工或相关社会组织人员陪同接访，开展心理干预、情绪疏导等工作，帮助疏导来访群众情绪，引导来访群众理性表达诉求。对于“信访外”诉求的来访者，则由信访部门转介给相关社会组织，作为个案受理。对重点个案，属救助类的，由相关社会组织帮助申请救助基金和组织社会募捐，同时给予情绪疏导；属精神疾患类的，由相关社会组织及时进行心理干预，帮助来访人及早就医、稳定情绪。属家庭关系问题的，由社工作为个案长期跟踪。
当然，将社会组织引入信访大厅后，信访部门并不是当甩手掌柜，而是着眼于帮助社会组织获得案源，并建立社会组织长期引入和评价机制。针对社会组织服务特点和信访群众实际需要，通过“平等、自愿”原则，采取主动引进和自荐加入相结合的方式，建立信访部门与社会组织双向沟通、逐步引进、长期合作的工作机制。3年来，区信访局陆续与21家社会组织、3个便民服务热线签订了服务协议，为来访群众提供有针对性的专业服务。这些社会组织服务人群覆盖广泛，既有重点服务特定人群的，也有为广泛群体提供服务的；服务内容有直接资金救助，也有提供情感心理支持；服务形式有电话咨询类，也有直接上门帮扶类。
改革成效
拓宽群众诉求解决渠道
3年承接诉求个案479宗
“对参与项目的社会组织，我们定期对其培训，并建立评估体系，其结果将作为社会组织以后参与政府购买服务的参考，激励更多社会组织来参与项目。”谭晓燕介绍，为扩大信访外诉求的受理范围，联动服务工作机制的服务范围目前已推广到各街道办和劳动、法援、公检法等部门。三年来，社会组织共参与接访集体上访和疑难个访1251批11998人次，承接群众精神健康、家庭纠纷、邻里纠纷、老弱病残关爱等“信访外”诉求个案479个，其中疑难重点个案34宗，有效地推动解决了一批群众反映强烈的疑难案件。
“家住海山街道的一位姓唐的市民（化名）数次上访，街道办给他推荐了几次巡防员的工作都不去，在区信访大厅我仔细听了他的诉求，原来他不愿去工作，是因为家里有80多岁的老母亲晚上需照顾，而巡防员工作要上晚班。在进一步跟踪走访中，我们了解到唐先生有B牌驾照，于是给他推荐了更多工作机会，但他数次参加面试不成功，社工又给他‘开小灶’培训面试技巧，后来唐先生终于通过一家百货公司货车司机岗位的面试。”在盐田区社工服务中心工作的李新梅以唐先生的上访案例现身说法，认为社工解决群众“信访外”诉求有天然优势，盐田区引导社会组织参与协助信访工作，对于疏导和化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定起到积极作用，取得了来访群众、社会组织、信访部门和党委政府四方多赢的效果。
“作为社会组织，我们有一个强烈感受，在参与项目过程中，不仅积累处理‘信访外’诉求经验，同时也发展壮大了自己，为社会组织更多参与社会管理创新工作提供新的空间。”李新梅表示，以往，重疾求助、精神健康、家庭邻里纠纷等各类上访，无有效化解手段，发生重访机率较高。现在，通过整合社会资源，由各社会组织承接这些个案，利用社会组织灵活性和专业性特点，有助推动矛盾的化解。
“虽然来访群众有很多诉求不属《信访条例》规定的受理范围，但信访部门作为党委政府与人民群众密切联系的‘桥梁’和‘窗口’，不能简单将这部分信访群众拒之门外、推向社会。”盐田区信访局负责人认为，将社会组织纳入信访工作资源，改变信访部门过去“不得不接、接而难办”的被动局面，较好地维护了“人民政府为人民”的良好形象，有效促进了社会和谐稳定。(冯宇飞 林映杏/文、图)
