信访作为我国行政救济制度重要组成部分，自2005年5月1日国务院新修订的《信访条例》颁布实施以来，在法治化轨道上渐行渐稳。

无论是“五个信访”改革理念，还是各层级制度创新;无论是两个信访大厅建设，还是打破信息壁垒，与公共服务、社会建设大平台大数据融合，地处改革开放最前沿的深圳，一方面坚决贯彻落实《信访条例》，畅通和规范渠道建设，一方面不断因地制宜小步创新，增强及时就地解决信访问题能力。尤其是十八届三中全会以来，深圳以浓重的改革意识推动信访工作制度改革，创造了独具特色的经验。

制度创新：

全面推进信访工作制度改革

信访工作改革，制度是保障。

随着国家信访局“诉访分离”改革和“依法逐级走访”改革的推进，深圳市信访局同步推出接访工作规范化建设办法，作为市信访大厅操作细则，并要求各区信访部门分别出台各自规范性文件。2014年7月1日起，15个市直部门驻厅接访窗口统一开始按新制度执行。

2014年伊始，十八届三中全会胜利闭幕一个多月之后，深圳市委市政府启动38项年度重大改革计划，由政法委、信访局牵头的“实行涉法涉诉信访的诉访分离机制，建立政法机关执法质量终身负责和责任倒查制度”赫然位列其中。

同一时间，全市信访系统成立两级信访制度改革推进机构，成员由各有关负责人组成。制定改革方案和线路图，以党的十八届三中全会精神关于“信访工作制度改革”内容及国家、省信访局相关贯彻落实方案为指导，以《信访条例》等法规为准绳，提出4个方面共8项重点改革任务。

半年后，在充分调研基础上，深圳信访工作形成“五个信访”的改革理念，结合贯彻落实“诉访分离”和“依法逐级走访”等制度改革措施，出台了一系列配套政策和文件，如《深圳市涉法涉诉认访与普通信访分离指引(试行)》、《市委市政府信访局接访工作规范化建设实施办法(试行)》、《市信访大厅接访工作规范建设实施细则(试行)》以及《关于做好诉讼仲裁行政复议案件走访人员引导工作的通知》等等。

相继出台的政策文件，对深圳信访工作起到指导作用，有力保障了改革工作顺利开展，既加强全市统筹、统一规划，又重视创新，发挥各区、街道的主观能动性，在全市形成了全面推进信访制度改革的良好态势。

理念创新：

“五个信访”探索新途径

多年来，由于毗邻港澳、人口严重倒挂等因素，深圳的社会情况比较复杂，信访总量一直保持在高位运行。面对经济新常态和深化改革新要求，按照中央和省里精神，深圳结合实际提出了“五个信访”的改革理念，即法治信访、科学信访、数字(网上)信访、快乐信访和跳出信访抓信访。

通过法治信访，把涉法涉诉纳入法治轨道，明确信访法定职责和权限，真正落实诉访分离，树立法律权威。

通过科学信访，科学合理界定信访与各职能部门、信访内部各层级之间的权责清单，市、区、街道信访部门的受理范围，真正落实逐级走访，维护信访秩序。

通过数字(网上)信访，建立统一公开的网上信访系统，打造公开透明信访信息平台，拓宽群众利益诉求表达渠道，实现让数据多跑路，让群众少跑腿的目标。

通过快乐信访，加强队伍建设，打造一支作风过硬、业务精通、吃苦耐劳、乐观积极的信访队伍;改革考核制度，根据基层不同实际情况科学考核，避免一刀切，为基层减压。

通过跳出信访抓信访，把信访作为系统工程来抓，从全局高度来看待信访工作，来处理信访问题。注重源头治理、综合治理和基层治理，构建各负其责、齐抓共管的信访工作格局。

围绕“五个信访”的改革理念，逐步形成了有效管用的六大机制，即基层矛盾排查机制、简捷畅通便民的投诉受理机制、依法科学及时的信访办理机制、全程跟踪的督查督办机制、群众主导的考核评价机制、科学系统的队伍管理机制。从发布依法逐级走访相关规定，到出台群众满意度考核办法，再到发布涉法涉诉信访改革相关工作指引，推进试点工作。我们力图通过推进改革，实现信访渠道更加畅通、秩序更加规范、流程更加公开、工作更加有效的目标。

全市各区和市职能部门都积极投入信访工作制度改革，在实践中形成了自己的特色，亮点纷呈。如市国土委、市场监管委以分类处理为重点推进信访法治化建设。龙华新区试点信访工作与社会建设“织网工程”相结合，打破信息壁垒，建立信访矛盾纠纷分拨化解大平台。罗湖区建立网上信访平台，让数据多跑路，让群众少跑腿等，取得较好成效。

渠道畅通：

让数据多跑路群众少跑腿

“来人访，较麻烦，虽可当面把话谈，车马劳顿成本高，不如电话或上网。”

几句顺口溜，唱出了信访工作从“面对面”向“键对键”，以及“多上网”、“少走访”等方向的转变。

为畅通信访渠道，深圳大力整合信访工作资源，充分利用新技术、新手段方便群众信访，建立“三平台一制度”。以12345来电和短信综合处理平台为例，自2007年12月12日开通以来，已累计接听市民来电1000万余件次。此外，该平台建立了全国首屈一指的包括3.6万条常见政务信息数据资料库，答案权威规范。去年10月，12345电话平台完成包括12315消费者申诉举报专线在内的9部门14条热线的第二阶段整合，提高了政务服务资源集聚度。让市民只记住一个电话，便可得到更多领域、更全覆盖的政府公共热线服务。

同时，网上信访异军突起。市信访部门发现，相较于走访、来信等传统信访方式，深圳市民群众十分偏爱选择网上信访表达个人利益需求和发挥民主参政议政意见建议。因此，深圳市在南山区和罗湖区试点网上信访创新探索，让“数据多跑腿，群众少跑路”。

2014年以来，南山区信访部门将微信信访、视频信访、来访预约、绿色邮政、人民建议征集、律师在线答疑、案件公示和满意度评价等亮点集中通过网络展示，特色显著。如案件公示部分，将已受理事项、不予受理事项和办结案件分类公示，市民可以查询到信访详情、转办意见、办理情况及回复等流程，清晰明了。

截至目前，南山区网上信访综合信息平台通过微信反映各类问题建议106件，视频接访群众120余批次，受理预约案件46起，为群众在线解答法律问题276条，公示案件860余件，发放绿色邮资封8000余份。办理全程“可查询、可跟踪、可督办、可评价”，真正实现信访工作“一网通”。

秩序规范：

从行政信访到法治信访

信访是个筐，什么都往里装。

多年以来，由于多种复杂因素影响，部分群众习惯选择信访途径反映和解决权益类诉求。在特定历史阶段各级信访部门从行政维稳思维出发，承担了超出《信访条例》规定范围的大量矛盾纠纷化解工作。随着国家依法治国理念的确立完善和信访工作法治化建设的进程加快，深圳信访部门按照法治思维要求，开始启动“非信访事项”的剥离和精准分流衔接服务的探索。2011年《深圳经济特区条例》第二十六条明确“信访人要求国家机关维护其合法权益时，其诉求属于国家机关的工作职责且应当按照法定程序处理的事项，由国家机关按照法定程序处理，不作为信访事项受理。”这一规定和《信访条例》、《广东省信访条例》有关规定一起，成为我市信访工作启动改革创新的法规制度依据。市信访局一方面做好改革法规政策的细化和落地，一方面会同相关部门、辖区进行工作试点，力图以点带面，努力推进信访法治化。

以市信访大厅为例，全面依法强化“接访工作规范化”建设。不仅根据诉访分离和依法逐级走访的要求，对来访分流引导流程进行了重新梳理，而且依法规范了9种工作文书格式，不断提高格式文书的“曝光”率。同时进一步强化了岗位责任的落实，每周检查工作规范化建设成果。从2014年7月1日《广东省信访条例》实施至今，市信访大厅累计开出不予受理告知68宗涉及531人次，筛选出17宗涉法涉诉重复进京非访积案，不再纳入普通信访渠道。相较于2013年，2014年初访办结率由78%提升到98%。重点信访事项新立案总量104宗，同比下降35%，到期办结率为98%。

信访法治化试点之一的龙岗区横岗街道办事处探索形成“信访调解司法确认制”经验，通过信访部门搭建诉求服务平台，司法所整合人民调解、行政调解、司法调解资源，引导信访人达成协议，驻点法庭及时进行司法确认，从而完成信访接待、调解推进与司法确认终结相衔接的纠纷解决流程。自推行以来，横岗街道共办理信访调解司法确认案件276宗，涉及金额1360万余元，涵盖劳动争议、医疗纠纷、人身伤害以及非正常死亡等社会热点问题，没有一宗出现重复访。这一探索试点看似局部，却反映出从传统行政信访走向现代法治信访的可喜趋势变化。

服务融合：

探索解决社会矛盾新途径

在社会转型过程中，市民群众对辖区属地党委政府及时就地化解矛盾工作提出了较高的期望。深圳市根据信访工作的实际需要，在“建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制”方面进行了创新实践。

盐田区建立信访部门与社会组织联动服务机制，信访部门先后与21家社工组织、3个便民服务热线签署合作协议书，构建信访工作合作模式。对于集体上访和情绪比较激动的来访群众，由社工陪同接访，开展心理干预、情绪疏导等工作，引导来访群众理性表达诉求。对于符合条件的疑难个访，由社工组织长期跟踪家访，建立档案开展救助。开展试点以来，该区社工组织共参与接访集体访和疑难个访1251批11998人次，承接 “信访外”诉求个案479个。运用现代社会工作理念和方法，较好地解决了精神健康、家庭纠纷等“信访外”诉求。(记者唐珊珊 通讯员张曦)

典型案例

三起业委会纠纷多种解决途径

记者唐珊珊

上周，福田区信访大厅迎来了三起关于业委会纠纷的来访，在区信访局的指导下，通过访前法律工作室给出了不同的解决途径——诉讼或者信访。

请求建立业委会

——信访事项

来访人宾先生反映其所生活的住宅区从成立至今未曾召开过业主大会，业主们一直强烈要求却由于种种原因而未能如愿。宾先生请求信访部门协助予以解决，确保业主大会能正常召开。对此，访前工作室律师根据《中华人民共和国物权法》和《广东省信访条例》有关规定，甄别该情形属信访事项，于是直接将宾先生引导至街道办，由街道办牵头给予指导和协助以召开业主大会。据了解，目前事情进展顺利。

业委会选举违规

——涉法涉诉事项至居委会或法院

来访人刘先生反映，其所在的小区业委会在选举的过程中出现了严重违规的情形，如开箱时没有公开、未经业主所推选的主监票人进行监票、唱票等，因此此次业委会选举无效，请求信访部门宣布无效并追究相关人员的法律责任。

对此，根据《中华人民共和国物权法》第七十八条规定：“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”以及《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》第九条规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，所在社区工作站或社区居民委员会可以建议其改正，并将相关情况告知区主管部门。拒绝改正的，物业所在地的区主管部门应当责令限期改正或者予以撤销。”访前工作室律师引导刘先生可先通过请求其所在社区工作站或社区居民委员会帮助，如果未达到刘先生的要求其可自行通过人民法院诉讼撤销该不当选举行为。刘先生表示满意，将先行向社区居民委员会请求帮助。

业委会侵占大会资金

——涉法涉诉事项至法院

来访人李女士反映，其所在的业主委员会成员在履行职务过程中利用职务之便占用业主大会共有资金为自己谋取利益。

鉴于业委会已经损害业主合法权益且数额较大，访前工作室律师建议业主委员会可诉至人民法院通过诉讼途径解决，由人民法院依据相关法律法规追究相应人员的法律责任。李女士在经过律师的分析后，表示愿意通过人民法院诉讼维护自己的权益。。

【律师分析】

福田区信访局访前工作室刘璐萍律师分析，虽然上述三宗事项都是有关业主委员会的来访事项，但是根据不同的性质仍有不同的处理方式，如第一种情形需要通过信访解决，但第三种情形则需要通过诉讼解决。在接访时需严格区分，以精准引导来访人通过合适的法定途径解决问题。

专家

访谈

深圳大学法学院副教授宋明：

深圳有条件探索可供 全国借鉴的信访工作经验

记者 唐珊珊

“信访是人民群众维护自身权益的重要渠道，近年来，深圳在信访工作改革方面先行先试，探索出一些可供借鉴的经验。”长期从事深圳信访工作研究的深大法学院副教授宋明在接受本报记者采访时表示，作为国家改革开放试验田，深圳在经济发展和社会建设中取得瞩目成绩，但也面临着社会矛盾多发期和凸显期的复杂情况。因此，深圳有条件有必要先行先试，探索出可供全国借鉴的信访工作经验。

在多年的调研中，宋明发现，随着深圳社会经济步入高速发展、转型升级新阶段，多年来积累的各种矛盾逐渐凸显，相互影响、叠加和交织，并集中通过信访渠道和群体性事件呈现。比如，经济结构调整企业外迁引发的大量劳资纠纷，城市更新市政建设和拆迁改造引起本地居民的大量利益诉求，人口结构倒挂引起的社会管理难以到位和改革进程中产生的历史欠账等问题。信访部门大量精力用于协助处理群体事件维稳、过激人员教育疏导、违法上访人员的劝返等工作，对信访工作本位作用的发挥有一定影响。

“信访工作改革，一方面可以对现有的信访工作进行‘瘦身’，另一方面可以畅通信访渠道，维护信访秩序，让信访回归本来职责。”宋明表示，信访工作有两个主要职责，一个是发挥其行政救济作用，填补行政诉讼、行政复议的空白地带，与二者构成“黄金铁三角”，维护社会和谐稳定。另一个就是通过制度建设，对各行政部门行使权力进行监督。

宋明充分肯定深圳近年来的信访改革成效，认为有些创新经验可被全国其他城市借鉴。以法治信访为例，目前深圳在福田等处的试点效果显著。其中，福田的访前法律工作室不仅采用政府购买服务的方式，聘请律师在访前就对来访事件进行依法分流，而且建立了跟踪和评估机制，并与行政绩效进行挂钩，确保各行政部门认真对待，真正解决老百姓的事情。

法规

宣传

哪些事项不应信访?

简单地说，依法应当或者已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，或者已经穷尽了诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径，当事人仍然不服的事项。各级国家机关信访工作机构对此不予受理。具体详见《信访条例》第十四条、《广东省信访条例》第三十条、《深圳经济特区条例》第二十六条、第二十七条等相关规定。

如何快速准确 反映信访诉求?

诉求明确、情况较简单的，建议直接拨打市12345公开电话反映;诉求较多、情况较复杂的，建议首选上深圳市委市政府信访局网站(www.szol.gov.cn)通过点击网上信访大厅“网上信访投诉”等栏目反映。

基层创新

市信访大厅

打造“阳光信访、责任信访、法治信访”综合平台

市信访大厅建于2009年，是我市全面推进信访工作制度改革的突破口和主阵地，现设有信访局、规划国土委、住房建设局等15个市直部门接访窗口和行政复议收案室、法律服务室、人民调解室、社工工作室、心理咨询室、警务室、应急医疗室等多个功能服务窗口。

大厅坚持创新和规范接访工作的“分流、接谈、记录、调处、办理、归档”等流程，推进“依法办访”改革措施在具体程序环节落实，将大厅建设为“五个中心”，即信访信息枢纽中心、案件督办化解中心、诉访分离和法定途径分类处理引导中心、非正常上访协调处置中心和信访干部培训中心。业务工作形成“六个机制”，即“矛盾排查调处、投诉受理、信访办理、督查督办、考核评价、队伍管理”工作机制。

全面深化信访工作制度改革以来，市信访大厅狠抓各项规范化建设，努力将信访大厅打造为“法治信访、责任信访、阳光信访”综合平台。2013年全年接访总量3858批22582人次，2014年3595批21091人次，2015年上半年1241批7318人次。来访批次、人数同比，平均每月下降5.7%和3.7%，重点信访事项立案率同比下降35%。

福田

设访前法律工作室 破解诉访分离难题

在信访工作改革过程中，一个难题经常困扰着改革者：如何甄别来访事件属于涉法涉诉问题从而进行诉访分离?对于这一难题，福田区信访局给出了答案。

“近年来，福田区处理的来访事项中，很大一部分不属于信访事项，应通过诉讼等法定途径解决。然而，面对日益突出复杂的矛盾纠纷，群众对如何解决矛盾往往不知所措，对法律咨询和服务有迫切的需求。”福田区信访局局长杨建汉介绍，区信访局从最贴近民生、最贴近百姓诉求出发，率先试点跨出了诉访分离、分类处理的第一步——设立了“访前法律工作室”。

此举得到区委、区政府高度重视，区委将其纳入法治城区建设3个创新项目之一，区政府将其纳入2015年20项民生实事之首，并出台文件对购买律师法律服务给予专项经费保障。经过多轮筛选，公开招标选定了11家律师事务所，分别进驻区和十个街道访前法律工作室。

按照“诉访事项有分离、权利救济无死角”的原则，进驻的工作室团队由2名律师、2个人民调解员、1名心理咨询师组成，提供信访快速通道服务、及时调解服务、维权导航服务和心理疏导服务。据统计，自2014年8月试点开始至今年6月底，区访前法律工作室共接待来访群众303宗1217人次，其中70宗进入信访程序，其余均引导至诉讼、仲裁、行政复议等程序，成功分流率达90.1%。

南山区桃源街道办事处

网上信访综合服务平台 让群众少跑腿

互联网已经成为人们生活工作的重要组成部分，南山区桃源街道办事处充分利用网络创新优势，开设网上信访大厅和民声微线，把信访工作放在互联网的“风口”上，将各种互联网应用技术与信访工作相结合，高标准建设网上信访综合服务平台，让群众少跑腿。

同时，街道设立民声微线工作室，由3名以上的专人负责，办理、分流群众通过各个平台反映的问题。今年上半年，桃源街道民声微线工作室受理群众通过非走访形式反映的各类问题285件，比去年同期上升32.5%，占街道总量的82.5%。

“听吧”是桃源街道办事处开辟的一个温馨场地，专门用来接待到街道上访的群众。“听吧”开设以来取得了明显成效，今年桃源街道辖区无群众赴省进京上访，到市上访同比下降了36%，到区上访同比下降了27.5%。

市规划国土委

以分类处理为重点 切实推进信访法治化建设

市规划国土委以分类处理为重点，推进信访法治化建设。

“三项建设”是指制度建设、平台建设和责任建设。其中，在平台建设方面，市规划国土委加强网络信访服务平台建设，健全网络信访工作体制机制，实现了“网上受理信访事项，全程接受上级监督，及时反馈办理结果，主动获取群众评价”的工作模式，增强了工作透明度，提高了工作效率。

“四项分类”指权益诉求类、意见建议类、信息公开类和投诉检举类，根据不同分类，导入法定途径。信息公开类和投诉检举类原则上不作为信访事项。

“四个坚持”是分类处理的配套机制建设的重要抓手，分别是坚持规范接访工作、坚持诉求事项定性、坚持落实诉访分离和坚持实行领导接访。

自从实施分类处理以来，市规划国土委信访总量大幅下降，近年来共收到锦旗、牌匾、表扬信等46件，群众满意度评价明显提升。(记者唐珊珊)