徐汇区华泾镇在社区成立“信服”小站，为群众解决实际诉求。小站外的红色邮筒专为征集人民建议而设。 资料图片
编者按 2023年是《上海市人民建议征集若干规定》正式施行第三年。近年来，在人民建议征集工作的助推下，一大批人民群众的“金点子”转化为城市治理的“金钥匙”、结出便民利民的“金果子”。有事好商量、事事能商量，逐渐成为我们脚下这座城市的新风尚。
上海政法学院汤啸天教授在高校法学教育一线耕耘多年，不仅担任上海交通大学中国城市治理研究院特邀研究员，还是上海市第三中级人民法院特邀监督员。三年来，热心市民汤教授更是见证了上海市人民建议征集工作从酝酿、初建到日渐成熟的整个过程。回望陪伴人民建议征集工作走过的历程，汤教授写下自己与人民建议征集工作的故事，以及他参与其中的感受、观察与思考。
2023年7月17日是上海市人民建议征集办公室成立三周年的日子。作为三年前揭牌仪式的见证者和人民建议征集工作的参与者，我看到一大批人民群众的“金点子”转化为提升城市治理水平的“金钥匙”、结出便民利民的“金果子”十分高兴。如此之高的工作效率，其中的“奥妙”何在，我在参与中又有哪些新收获呢？
我和人民建议征集工作的故事
2011年10月，市信访办专门成立了人民建议征集处，专门负责人民建议征集工作。听到这一消息后，我感到非常兴奋，也引发了我的思考——在社会发展过程中，出现矛盾甚至是官民之间的纠纷并不可怕，关键是以怎样的态度对待人民群众的意见和建议。人民群众在反映政府工作有瑕疵的同时，信访机构应当意识到，群众不满意的背后往往是具有倾向性、普遍性、政策性的“短板”。厉行法治、完善政策、改进工作、改善民生是调整官民关系的基本方法。在现有的信访渠道中加强人民建议征集工作、推动社会矛盾的批量解决，具有现实性和可行性。
2012年3月5日，我向市委领导同志提出了“办好凝心聚力的人民建议征集工作”的建议。我提出：征集人民建议是进一步畅通民意表达渠道，实现民众有序政治参与的良策，一定要站在凝聚人心、汇聚民智、集聚民力的高度抓细抓好。我同时建议，要以前所未有的勇气和韧性，抓好人民建议的征集、讨论、落实工作；建立公开、讨论、落实人民建议以及评估事后效果的机制；把人民建议办理落实情况纳入政府信息公开的事项；充分发挥建议人参政议政的作用等。与此同时，市信访办也邀请我参加了起草《上海市人民建议征集工作办法》的讨论。
多年来，我一方面见缝插针地进行人民建议征集制度的理论研究；另一方面，我努力关注社会发展中的新问题、新动向，每年都有建议得到市委、市政府的批示。2012—2016年，我每年都有建议获评“上海市优秀人民建议”。当然，能够获奖的都是涉及民生“急难愁盼”、具有导向意义、经过努力能够实施的建议。
通过参与人民建议征集工作的实践，我深刻感受到：人民建议征集工作是实践全过程人民民主不可缺少的重要单元。实现公民有序政治参与的难点和关键点都在政府，政府应当真诚、主动、负责地征集和办理人民建议。信访制度的正确设计和优化运行不仅可以强化党和政府与人民群众的沟通，还能够提高民众参与公共事务管理的能力，为国家治理能力的提升和治理体系现代化提供源源不断的动力。
我虽然只是一名退休教师，人微言轻，但我永远铭记“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。我为自己能够为人民建议征集制度的建设贡献余热，感到收获满满。
人民群众的意见建议给职能部门办实事注入动力
当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，信访工作理所应当积极适应这一变化。应当认识到，现行的某些政策还不能满足老百姓对美好生活的需求，政府工作也亟待进一步改进。与一个一个地处理民众诉求相比，人民建议征集工作具有批量化地减少和缓解社会矛盾发生的功能。如果这项工作能够总是做到主动地汇集民意民智，相信一定可以积极推动相关政策的优化与完善。
上海市人民建议征集办公室成立至今，各级人民建议征集部门共收到群众建议超过25万件，占全市信访总量37.3%，重要建议的职能部门采纳率达98.5%。建议类信访数量的增加，必然造成求决类信访数量的减少。在这“一增一减”之中，公民的有序政治参与得到扩大，政府依法行政的水平也正在逐步提高。
我在参与人民建议征集工作的过程中体会到，绝大多数职能部门都是态度和蔼、工作认真的，但也有进一步提升的空间。例如，有一次我提出了个别地方垃圾分类处理还有待落到实处的问题，予以回复的工作人员就有一点“不耐烦”的情绪。说实话，人民群众提建议是出于公心和爱心，如果在具体处理的过程中被“耍官腔”，或以“例行公事”的态度将老百姓的建议“一转了之”，就可能使后者感到寒心。这启发我思考，人民建议征集工作如何进一步突破旧观念的束缚，在守正创新中得到优先发展。
2018年7月，我提出了“关于黄浦江苏州河岸线综合治理亟待立法的建议”，得到有关领导的批示和立法机关的高度重视。2021年11月25日，上海市十五届人大常委会第三十七次会议表决通过了《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》。我认为，人与环境的和谐必须立法先行，但立法后的考试仍然未有穷期。对上海人民而言，滨水公共空间立法只是相当于“小升初”的第一场考试，接踵而来的是“中考”“高考”和一项又一项的专业考，而且考试的难度会越来越大。黄浦江苏州河滨水公共空间治理已有的成果，必须与时俱进地不断发展。随着治理的深化，还需进一步调动多元力量参与治理的积极性。据悉，2023年《上海“一江一河”贯通管理立法研究》已经立项，我也应邀参与研究，决心继续贡献自己的力量。
结合上述亲身经历过的实践，我感到，优先发展人民建议征集工作的撬动点，是政府首先认识到自己的工作不可能十全十美，虚心倾听人民群众的意见、建议，以刀刃向内的精神自我革新。具体而言，每一位公务员都要有矢志为民、心系群众的公仆情怀，始终坚持人民至上，践行以人民为中心的发展思想，把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉贯穿工作全过程，用心用情解决好群众“急难愁盼”问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
诚然，政府职能的工作具有明确的分工，由于有些事项已经有规则或者先例，如果想要突破，必须经过各部门之间的反复协商并“走程序”，确实有难度，但是，机关工作不能“多一事不如少一事”，或者因为遇到困难就把困难推给群众。人民群众提出意见、建议实际上是给职能部门办实事注入了动力，尊民爱民必须从征集好、办理好人民建议做起。通过一条条建议的征集、处理、落实、反馈使得老百姓感到，人民建议征集制度看得见、摸得着、用得上、能受益。
真心诚意办好人民建议才能征集好人民建议
人民建议征集不易，办好更难。政府职能部门对群众中存在的怨言，一要不怕、不烦、不绕道走；二要因势利导，引导怨言变为建言。特别需要指出的是，诉求类的信访虽然反映了民众的需求，但只是某个人或者某些人的需求，具有较强的局部性；建议类的信访反映的是较为宏观、普遍的问题，具有较强的建设性。认真研究处理群众提出的意见、建议，可以批量化地减少社会矛盾或预防矛盾的激化。
党和政府关注的重点是什么，对公众的行为也具有引导作用。诉求类信访件是以提出诉求的方式反映个人意愿，有一定的局限性。相较而言，建议类信访件的站位更高、个人意识较少，对优化决策的作用更大、更直接。倾听群众的意见和建议对执政党而言，既是民心所向，也夯实了执政的群众基础。
“不满是向上的车轮。”市民能够看到社会管理中存在问题，是有水平的表现，即便是怨言的表达，也是渴望政府工作得以优化。但是，怨言毕竟是消极情绪的发泄，如果政府听不到群众的怨言或者熟视无睹，怨言就可能发酵、扩散成为舆情。
面对群众的怨言，政府的正确做法是精心地加以引导，鼓励群众针对其发现的问题出谋划策，提出改进的建议。这样一来，征集人民建议不仅可以将怨言转化为建言，也具有了化消极心态为积极行动的社会功能。
说到这儿，有读者会疑惑：人民群众提出的“金点子”不一定完美，怎么将其转化为可以解决社会问题的“金钥匙”，使这个过程结出利民惠民的“金果子”呢？对此，我的建议如下——
第一步，政府首先要在充当“淘金人”的过程中学会“识宝”，从人民建议中把“金点子”筛选出来。
群众提出的建议中隐含批评是正常现象，政府应当洗耳恭听、闻过即改。在多数情况下，人民群众提出建议只是提供解决问题的思路，类似于展示了“金钥匙坯子”。政府不能苛求群众提出解决某类社会问题直接可用的工作方案或工作计划，对建议中存在的局限性，要通过进一步的沟通，通过更广泛地汇集民智加以解决。
换言之，把“金点子”转化为“金钥匙”需要政府负责任、精细化、有韧劲地不懈努力。如果政府止步于难题或者搁置一边，就等于把难题留给了群众，就可能出现局部的怨言变为普遍的不满。
第二步，群众提出的“金点子”通过职能部门制定工作方案并落到实处，才能结出利民惠民的“金果子”。
上述过程可以称为“加工金钥匙”。很多时候，对群众提出意见、建议的问题，职能部门并非全然没有察觉，却往往因为“加工金钥匙”时遇到困难、挑战而拖延、搁置。群众对社会治理中的难点、堵点、断点有切身体会，也积累了第一手的素材，职能部门却可能“看惯了”“听惯了”，或者因涉及多个工作部门、协调有难度望而却步。如果把人民建议征集工作变成“政绩工程”“面子工程”，仅仅作出“留作参考”的回复，就宣告“办理完毕”，真正有质量的建议很有可能就被埋没掉了。这是非常可惜的。
正是从这个意义上说，真心诚意办好人民建议，才能在实质意义上征集人民建议。能否把群众的怨言转变为建言，关键在于政府的作为。老百姓满腔热忱地提建议，甚至以个人的力量调查研究，都是帮助政府改进工作的积极行动。这种积极性能不能得以持续并不断提升，也取决于政府的实际行动。特别是在人民建议征集工作起步的阶段，群众实际上是在观望、观察政府的作为，然后再决定自己下一步怎么做。
为此，办理人民建议征集工作的机构，一是要以更加强烈的尊民爱民之心，设身处地地换位思考，竭尽全力保护人民群众提意见、建议的积极性；二是要以坚韧不拔的决心和毅力，调动职能部门的积极性，推动人民群众的建议变为职能部门的工作方案，让人民群众看到建议落实的成果；三是要不断地学习，不断地总结经验，加强知识更新融合，提升运用法治方法解决复杂问题的能力。如果相关机构在实践全过程人民民主的过程中，充分运用手中的“工具箱”，把各方面、各部门的力量调动起来、整合起来，相信一定可以让更多“金点子”成为“金钥匙”、结出“金果子”。（汤啸天）
