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法制日报:坚持创新发展“枫桥经验”创造和谐稳定社会环境
国家信访局 ( 2013-10-17 10:32:57 )
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  50年前,浙江枫桥干部群众创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。

  50年来,全国各地牢固树立一切为了群众、一切依靠群众理念,坚持“枫桥经验”,与时俱进,开拓进取,提高新形势下创新群众工作的能力和水平,不断丰富和发展“枫桥经验”,努力做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”,为全面建成小康社会创造了和谐稳定社会环境。

  群众事发动群众自己解决

  凌某在院子里烧煤炉,煤烟飘进了马女士屋里,两人发生口角;马女士将水泼到凌某烧煤炉的地上,凌某找来污秽之物泼到马女士家门口。就在双方动手之际,“老娘舅”顾锦春闻讯赶来,了解情况后,严肃批评了凌某,然后动之以情、晓之以理,说明邻里和睦的重要性。最终,双方握手言和,凌某表态今后再也不烧煤炉了。

  顾锦春是上海市金山区张堰镇一名普通退休教师,因为热心肠,又讲公道,大家都亲切地称他为“老娘舅”。在上海、江苏、浙江等地,还有许许多多像顾锦春这样的“老娘舅”,他们生活在基层,最了解群众,化解群众间的矛盾纠纷驾轻就熟。

  除了“老娘舅”外,全国各地基层社区、村组中,还活跃着一支支数量庞大的志愿者队伍,包括“和事佬”、“红袖章”、“楼道长”、“网格信息员”等,他们虽然有着不同的称呼,但都是居住在当地的普通群众,自觉自愿承担着“平安使者”的职责。

  湖北省大冶市去年在乡镇试点成立“五老和谐总会”,“五老”即老干部、老党员、老劳模、老军人、老教师,他们通过拉家常的方式,搜集社情民意,化解矛盾纠纷,有力促进了当地社会和谐稳定;陕西省洛南县按照每个社区不少于50人、每个村组不少于20人的标准,将热心群众吸纳到治安巡逻队伍中来,仅今年以来就协助民警化解矛盾纠纷286起;在甘肃省张掖市山丹县,115个村、6个社区全部创立了“和事佬”协会,两万多名“和事佬”活跃在大街小巷,收集、化解由婆媳吵架、邻里宅基地纠纷等引发的鸡毛蒜皮的小事,面对各类矛盾纠纷,真正做到了“早发现、早预警、早介入、早解决”。

  “发动群众,依靠群众”是“枫桥经验”的精髓。近年来,从东到西,从南到北,各地充分依靠群众就地化解矛盾,由群众自己守护平安。群众既是平安建设的参与者,更是平安建设的分享者,他们用坚实的臂膀,共同筑牢了平安中国的第一道防线。

  人们欣喜地看到,山东、浙江、河南、四川等地基层正在积极探索群众议事机制,将涉及群众利益事项,交给群众民主评议;不少地方还进一步规定,这些事项由群众评议投票作出决断后实施,事项实施过程也要接受群众监督,有效预防和化解了一大批矛盾纠纷。

  为了让群众有更多参与权、发言权,山东省青岛市市南区65个社区普遍建立了居民议事厅,社区事务均由居民代表讨论决定。市南区香港社区居委会接到居民反映说,社区广场缺少个厕所,居民活动时极为不便。但是否在广场建厕所,社区将决定权交给了居民。最近,居民代表多次在议事厅召开会议讨论此事,争论异常激烈,因为也有居民反对,认为广场建厕所有碍观瞻,夏天会有异味。

  “不管结果如何,经过充分讨论后作出的决定,我们都能接受,因为这是居民自己的选择,不会产生什么矛盾纠纷。”居民们这样说。

  哪里有矛盾哪里就有调解

  随着经济迅速发展,社会转型升级加快,矛盾纠纷易发多发。如何有效化解复杂的纠纷或已激化的简单纠纷?各地接受过培训的人民调解员队伍充分发挥作用,接过了“平安接力棒”。

  今年1月底,福建省泉州市丰泽区发生一起未成年人在酒吧饮酒猝死事件。死者家属要求赔偿180万元,而酒吧认为自己没有责任,双方矛盾不断升级。

  人民调解员林木临与有关部门工作人员组成调解组,对这起纠纷公开调解。他一方面指出酒吧凌晨两点后营业又接待未成年人,存在过错;另一方面劝说家属,不同意尸检,死亡原因不明,索赔180万元于法无据。经过耐心调解,双方最终达成调解协议。

  林木临是全国428万辛勤工作在基层一线的人民调解员中的普通一员。目前,我国共有人民调解组织81.7万个,基本实现了村(居)、乡镇(街道)人民调解委员会全覆盖,做到了哪里有矛盾,哪里就有人民调解。

  全国各地还通过建立“调解快速反应机制”、“人民调解半小时服务圈”等,让人民调解员能够第一时间介入矛盾纠纷进行调解,将矛盾纠纷控制在最小范围,化解在萌芽状态。

  河南省平顶山市卫东区于2012年7月率先建成“人民调解110”,在全区每个楼院挂出了调解热线宣传牌,群众有调解需求可拨打24小时热线电话,对于紧急、突发矛盾,发生在城区的,调解员20分钟内到场,郊区农村的30分钟到场。

  近年来,医疗卫生、劳动争议、道路交通、物业管理、环境保护等行业和专业领域矛盾纠纷大幅上升。针对这一新情况、新特点,各地积极推动行业性、专业性人民调解组织建设,让专业人士运用专业知识化解专业领域的矛盾纠纷。目前,全国已建立此类调委会2.9万个。

  医疗纠纷一直是最难调解的纠纷之一。山西省在全国首创将人民调解第三方独立机制引入医疗纠纷调解工作,既体现了人民调解及时便民的优势,又打破了医疗纠纷处理的行业保护和地方保护壁垒,赢得了患者和医院的信任。目前,山西90%的医疗纠纷通过人民调解途径,调解成功率达90%以上。

  北京市从2007年起就部署开展物业管理纠纷专项调解工作,至2012年,已在社区层面设置物业纠纷人民调解委员会407个,基本覆盖全市各个物业小区。调委会定期组织业主委员会或业主代表、物业管理企业参加联席会议,相互沟通情况、通报信息,协商解决问题,促使物业管理矛盾纠纷化解在萌芽状态。

  据了解,仅2012年,全国人民调解组织就调解矛盾纠纷926.6万件,经调解达成协议的890万件。不少群众说:“人民调解,化解了矛盾,调顺了民心,巩固了执政根基。”

  三调联动构建大调解体系

  随着社会矛盾呈现主体多元化、内容多样化特征,处理难度越来越大。化解这些矛盾纠纷,靠部门“单打独斗”、靠手段单一的调解方式往往难以奏效。近年来,全国各地纷纷构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的“大调解”体系,举多方之力,聚多方合力,共同化解矛盾,取得明显效果。

  马某前几年丧偶,自己又得了病,生活难以自理,两个养子不尽赡养义务。今年9月初,马某来到四川省宜宾市珙县人民法院,咨询起诉养子的事宜。法院诉调对接中心法官和人民调解员走访老人所住社区,了解情况后进行调解。调解员从老年人权益保障法讲到赡养老人是中华民族传统美德,经过耐心劝解,两个养子均表示愿意赡养老人,并达成了赡养协议。

  类似的诉调对接中心,已在各地法院普遍建立。法院将人民调解员、人大代表、政协委员等各种力量“请进来”,在当事人自愿的前提下进行诉前调解,并探索对调解协议加以司法确认,将一大批矛盾纠纷挡在诉讼之外,有效缓解了法院案多人少的压力。2009年至2012年,上海市法院诉调对接中心成功调解案件27.84万件,占同期一审民事结案数的34.9%。

  在“请进来”的同时,各地政法机关积极“走出去”,法官、检察官们深入基层、走村入户,指导人民调解工作,有效化解矛盾。

  今年4月,浙江省宁波市鄞州区金地国际社区的多名群众,找到鄞州区法院立案庭庭长陈文生,打算起诉一名社区居民。该居民养了一群信鸽,平时噪音大且乱拉粪便,物业协调多次无果。当时禽流感爆发,居民恐慌。陈文生了解情况后,主动上门与信鸽主人沟通,讲明法律利害关系以及诉讼可能的结果。最终,该居民主动减少信鸽数量并控制放飞时间,问题迎刃而解。

  陈文生是一名社区“小巷法官”。2011年7月,鄞州区法院开展“小巷法官”试点,法官定期到社区为居民提供司法服务,培训社区调解人员,对社区无法调停的纠纷,进行全程跟踪,营造了“小纠纷不出社区、大纠纷不出法院”的和谐环境。目前,“小巷法官”已在全区推广,社区诉讼大量减少,最高的减少七成。

  为保证各方合力的充分发挥,北京、江苏、河北等地纷纷建立“大调解中心”、“矛盾纠纷调处中心”等机构,将司法行政、信访、综治、安监等力量整合在一起,为群众提供矛盾纠纷一站式受理、一揽子解决的服务。

  江苏省及所辖的13个地市均建立“大调解”联席会议制度,各县(市、区)、乡镇(街道)成立社会矛盾纠纷调处服务中心,对社会矛盾纠纷实行统一登记、统一受理、统一调度、统一管理,努力做到矛盾纠纷“来得了,出不去”。

  在“大调解中心”等机构中,各地通常还设立领导接访值班室,制定相关制度,党委、政府领导轮流接访,“一把手”直面群众,听取群众意见建议,着力解决群众合理诉求,妥善化解矛盾纠纷。“大调解”体系的建立,顺应了当今多元化、多途径解决矛盾纠纷的现实需求,方便了人民群众,提高了调解效力,促进了社会和谐稳定。

  民意为导向依法化解矛盾

  江苏省淮安市涟水县“西商城”项目原计划投资近4亿元、规划总建筑面积13万平方米。可今年6月,该项目经风险评估后却被暂缓实施。原来,涟水县房屋征收办通过走访拆迁住户和发放调查问卷发现,该项目存在门面房安置补偿难度大、群众回迁愿望强烈等问题,存在引发小规模群体性事件、越级上访或滋事阻挠施工等可能性,遂建议暂缓实施。

  “政策一出台,矛盾纠纷跟着来。”这曾经是各地都面临的老大难问题。2006年,淮安市率先在江苏探索重大事项社会稳定风险评估机制,至今完成风险评估事项1560多件,未发生一起集体访、闹访事件,信访和集体访近3年降幅保持10%以上,终于摘掉了“信访大市”的帽子。

  如今,江苏、北京、浙江、江西、安徽、山东、贵州等地,都普遍建立了重大事项社会稳定风险评估机制,明确可能激化社会矛盾的“地雷”不排除,则征地拆迁等建设项目一律不上马,因风险评估不力引发重大问题的,实行“一票否决”,从源头上预防和减少了矛盾纠纷的发生。

  化解矛盾靠法,只是“枫桥经验”创新发展的一个侧面。发动群众、依靠群众的最终目的是为了群众。各地在坚持和发展“枫桥经验”过程中,始终坚持以民生为本,尊重民意、保障民利,源头防范矛盾纠纷。

  《法制日报》记者注意到,各地加大民生建设方面的投入,让群众享受到发展带来的成果。5年来,安徽省芜湖市民生投入累计达200多亿元,先后在全省率先建立城镇居民养老保险、新型农村养老保险、城乡居民医疗保险、大病医疗补充保险等制度,有效解决了一批影响社会稳定、群众反映集中的突出问题。

  天津市一度进京非正常上访数排在全国前三。近6年来,天津市财政收入76%以上的支出用于改善民生,着力解决事关群众切身利益的危陋房屋改造、市容环境整治、食品药品安全、职业技能培训、社区综合服务等问题,使群众真正得实惠,进京访大幅下降至全国20位之后。

  为提高服务群众的效率和水平,不少地方建立了“县市区-乡镇街道-社区村”三级服务平台,将行政审批权限下放,为群众提供优质、高效、便捷的“一站式”服务,群众在家门口就能办理计划生育、社会保障等事项,有效解决了群众摸不着门、有问题部门间相互推诿情况的发生。

  黑龙江、天津、湖南等地还建立了领导干部定期下访、党员走访机制,领导干部深入基层,认真倾听群众意见建议,解决群众诉求,化解群众矛盾。湖南省益阳市规定干部每月至少在驻点工作5天以上,党员每月至少走访联系群众10户,覆盖全市481万群众,做到能解决的问题立即解决,一时解决不了的做好解释,无政策法律依据又确实不能解决的做好解气工作。各地还积极推动网格化管理和服务,将社区干部、综治、城管、消防等力量下沉到最基层,让服务群众、听取民声成为日常工作。从2010年起,北京市东城区就探索推进网格化管理,将全区划分为517个网格,为群众提供贴身零距离服务,有力促进了社会和谐,全区发案率和信访总量均持续下降。

  云南省普洱市把全市分成103个乡级和1037个村级民情责任区,每个责任区由一名领导干部负责,确定一名民情联络员、发放一张民情联系卡、设立一个民情意见箱、公布一部民情电话、开通一个民情邮箱,汇民意、化民怨、解民困、凝民心,受到群众普遍欢迎。2010年以来,普洱市没有发生一起影响社会稳定的群体性事件。

  半个世纪的实践充分证明,各地坚持和发展的“枫桥经验”,是深入贯彻党的群众路线的生动体现,是破解涉及人民群众切身利益问题的有效之举,是确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的根本保障,是推进平安中国、法治中国建设的有力法宝。记者周斌蒋皓





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