英国公民申诉制度考察报告

国家信访局门户网站 www.gjxfj.gov.cn  日期: 2014-11-06  来源: 国家信访局

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    2013年7月27日至8月15日,以国家信访局副局长李皋为团长,国家信访局有关司室和河北、吉林、安徽、江西、福建、湖北、湖南、青海信访局负责同志共15人组成的信访工作考察团,赴英国就公民申诉制度进行了为期20天的考察。

    这次考察,注意突出社会性,整体考察英国经济社会发展情况;突出针对性,重点考察英国公民申诉制度;突出专题性,具体了解英国处理突出社会矛盾的情况;突出层次性,全面了解英国从中央到地方不同层面处理公民申诉的情况。期间,听取了专家介绍,先后请英国公共服务学院的大卫·格林汉姆教授、爱卓恩教授、戴格·豪尔教授,英国监察研究中心的菲利普·基金斯教授和原国会议员尼克·帕尔玛博士,分别介绍英国的政治体系和组织架构、公民申诉体系、申诉专员制度、国会议员在受理公民申诉工作中的作用等情况;进行了上门走访,分别访问英国咨询调解仲裁服务署、金融投诉受理委员会、法律事务申诉专员办公室,与相关机构的负责人和具体工作人员座谈交流;开展了实地考察,到伦敦的哈克宁市、伯明翰的伍尔弗汉普顿市,参观了两地的公民建议中心(申诉接待大厅),详细了解公民申诉工作的流程、做法和成效等,并与住房服务申诉专员琳达·克莱文女士座谈,实地了解住房服务投诉事项的处理机制;组织了团队讨论,就考察中了解的情况进行深入交流,结合我国信访制度的实际进行比较分析,充分吸收借鉴英国申诉专员等制度的有益经验;拜访了我驻英大使,进一步了解英国的政治体制、社会管理和中英关系等情况。

    1967年,鉴于保护公民免于政府机构滥用权力的传统议会渠道已经不合时宜,英国议会设立了申诉专员(英文ombudsman,也称监察员、议会行政专员、巡视官等),其职责是调查和救济那些受中央政府“弊政造成的不正义”侵害的公民个人与团体的投诉。申诉专员由国王任命,任期7年,对议会负责,独立行使职权。申诉专员办公室是申诉专员的工作机构,负责对提交给申诉专员的公民投诉进行审查,约见涉案政府部门或公共事业部门的相关人员并与之交流,收集相关证据,形成调查报告,提出具体处理意见和建议。这一制度最初只是防范中央政府的弊政,后来得到不断扩展,1969年在北爱尔兰、1974年在英格兰和威尔士、1976年在苏格兰都设立了申诉专员。之后,在国民健康保险、住房、司法、社会保障以及金融等10个系统设立了申诉专员。中央级的申诉专员与地方申诉专员彼此独立运行,无隶属关系。

    英国公民除可向申诉专员投诉外,还可以通过其他渠道反映诉求。一是向所在选区的议员(国会议员或地方议员)写信反映或直接面谈;二是向中央政府部门、地方政府相应的机构投诉;三是向工会、慈善、社区、宗教等非政府组织投诉。各类媒体也十分关注这方面的情况,形成了对政府受理、处理公民诉求的有效监督。

    英国的公民申诉制度体系比较分散,制约其作用发挥的因素较多,目前正在酝酿进行一些新的调适。英国申诉专员制度,本质上是为了维护资本主义制度,建立本意是为赢得公民的支持,容易被选情和“民意”绑架;一些调查程序繁琐,需要较长时间,大多申诉处理需要1年甚至更长的时间,对紧急事件无能为力;申诉专员经费有的来源于政府部门,有的来源于所服务的机构(如律师事务所、金融机构),还有的来源于服务对象(如房东等),难以完全保证其中立性、公正性。

    在考察过程中,考察团重点了解了英国公民申诉制度的实际运作情况,留下深刻印象并有一定借鉴意义的主要有四个方面:

    第一,对公民不同内容的申诉实行分级分类处理。英国的公民投诉,根据投诉内容的不同,由不同的受理机构进行处理,在强调处理问题中立和公正的同时,以更好地体现相应的权威性、协商性和专业性。一是申诉专员负责对政府决策和公共管理申诉的处理,体现权威性。对涉及政府决策和公共事务管理方面的公民申诉,申诉专员拥有将问题彻底查清的权力。据英国监察研究中心的菲利普·基金斯博士介绍,虽然申诉专员没有强制权,但是政府和司法部门对申诉专员提出的建议都很重视,英国申诉专员制度自建立以来,申诉专员所提建议几乎100%被政府和司法部门尊重和采纳。如果政府相关部门不执行其处理意见和建议,申诉专员办公室有权向社会公布处理结果,争取舆论支持,或向议会报告,由议会就调查报告向政府部门进行质询并进行辩论。二是专门领域的委员会负责对民事主体申诉的处理,体现协商性。对于公民之间、法人之间、公民与法人之间的纠纷,无论是政府机构,还是非政府组织,都是通过协商的方式处理,以避免引发矛盾、扩大事态。英国咨询调解仲裁服务署作为负责调解劳资关系的申诉专员机构,2012年共受理72075件劳动纠纷方面的投诉,调解成功率93%。如,前几年英国某航空公司与飞行员工会之间发生的劳动纠纷,引发飞行员集体罢工事件,就是由该机构通过积极协商成功化解的。三是行业性的申诉专员负责对一些特定行业申诉的处理,体现专业性。对涉及金融、住房、法律事务等方面的申诉,专门设置相应的申诉专员负责。这些申诉专员会从专业的角度对申诉进行评估,判断是否在其职权范围内。属于职权范围内的,则会协调相关部门人员参与调查,并运用专业知识、专业背景进行调查分析,提出处理的意见建议。

    第二,申诉专员处理公民申诉的工作流程。通过详细了解国会申诉专员办公室2011至2012年度的公民申诉受理和办理情况,感到其突出特点有:一是受理边界清晰。对于公民的申诉要经过认真的甄别,真正受理并正式立案的比例不高。据申诉专员办公室的数据,该年度接受议员转交的公民申诉6892件,正式立案的1230件,占17.8%,其余应到其他机构投诉的198件,还没有向政府部门投诉或还没有完成内部投诉流程的5061件,撤销投诉的403件。二是办理认真规范。在正式立案的1230件议员转交的申诉中,779件没有相应证据,无法进行裁决;207件发现了其中的错误,已经被纠正;126件经过初步沟通予以解决;进行调查的118件。在对公民申诉调查办理中,工作的每一个步骤都会作出完整记录。据爱卓恩教授介绍,国会申诉专员针对一对夫妇反映其儿子在少管所受到不公正待遇问题的调查报告,长达156个段落(A4纸约50页),报告对申诉专员调查的经过、提出的建议以及地方政府的处理过程和结果都进行了纪实性描述,内容翔实,读后使人信服。三是落实到位。在对公共管理方面申诉立案调查的118件中,61%得到解决,其余39%均采取了其他补救措施。2012年度作出个人调查结论的1523件公民申诉中,有516件进行个案道歉,498件提出赔偿建议并得到了落实,387件采取了弥补措施,122件采取了其他行动。四是公开透明。对于公民申诉涉及的法律规定、工作流程等信息,相关机构都及时向外公布,广而告之;对于公民投诉的处理情况,都及时通过互联网发布、向媒体披露、给相关公民调查文本等形式进行公开,以便公民了解处理投诉的进度、过程和结果;同时,将阶段性报告和年度工作报告全文公开,接受公众监督。国会申诉专员官方网站对公民投诉事项内容、处理情况等都予以公开,还能将网站英文内容转换为中文等不同语言,方便阅读查看。

    第三,议员在公民申诉中的“过滤器”作用。英国公民关于公共行政管理方面的投诉,在向申诉专员反映之前,必须先向议员反映,由议员确定是否需要转交给申诉专员;申诉专员的调查结果及意见建议,会反馈给议员,再由议员向投诉人作答复。英国议会有652名议员,平均每个议员有65000名选民支持,每位议员都有自己的选区和所对应的选民。为赢得选民支持,议员会主动加强与选区公民的联系,专门设有议员“诊断日”,一般安排在周末,议员都会返回所在的选区,和所在选区公民面对面交流,选区公民有什么问题都可以直接向议员反映。据我驻英大使馆丛培武公使介绍,使馆在邀请英国国家议会议员参加活动时,一般都会避开周末议员开放日这个时间,否则议员很难被邀请到。选区公民所反映的问题,议员认为有必要,会向政府有关部门提出办理要求,并将办理结果反馈给投诉人;议员认为涉及重大问题的,还会提交议会进行讨论。只有议员认为有必要转交申诉专员的,才会提交申诉专员进行调查。这样能够对公民投诉的问题起到过滤作用,确保一些社会关注度高、影响较大的投诉及时进入申诉专员的视野,并予以重点调查和处理。据戴格·豪尔先生介绍,议员参与受理公民的投诉,其目的是争取选票,“帮人实际上是在帮己”,力图从解决“小个案”中赢得“大口碑”,为自己和所在政党拉到更多的选票。

    第四,地方政府处理公民申诉的做法。伦敦的哈克宁市、伯明翰的伍尔弗汉普顿市,都十分重视公民的投诉,主要表现为“四有”:一是有较好的工作理念。两市都把公民投诉作为一种宝贵的资源,认为公民对政府的投诉,实际上是在免费帮助政府改进工作,形成了“投诉是金”的理念。伍尔弗汉普顿市的首席执行官赛诺·沃伦先生讲,政府以公民投诉为镜子,能够不断改进工作。二是有专门的机构和人员。伍尔弗汉普顿市虽然只有25万人口,但受理投诉的一线工作人员却有21人、调查专员有30多人,其受理公民投诉的大厅设施齐全、环境温馨。哈克宁市负责投诉调查处理的专员有13人,可以协调其他部门人员参与投诉调查。地方负责投诉受理机构的主要负责人,由该市首席执行官任命。两市每年都定期组织一线工作人员及调查人员的培训,不断提高工作人员在沟通交流、调查处理、解决问题上的能力。三是有规范的工作程序。对公民投诉,两市都规定了办理时限。如,伍尔弗汉普顿市规定,收到公民投诉后4天(含休息日)内回复投诉人已收到投诉,并根据投诉内容确定工作人员进行处理,处理结果21天(自然日)内答复投诉人;若投诉人不满意,则由投诉受理机构负责人进行复审,28天(含休息日)内复审完毕,将调查结论反馈给投诉人。哈克宁市2013年度81%的公民投诉,在15个工作日内得到了答复。四是有较为完善的绩效管理。伍尔弗汉普顿市在年度计划中,明确95%的投诉要在规定时间内办结,并开展投诉人满意度调查。2012年,该市投诉人满意率为80%。哈克宁市重视对投诉事项处理后相关工作执行情况的审查评估,每月都进行抽查,确保已处理事项的改进完善措施落实到位,还对投诉事项发展趋势进行分析,定期形成报告,向有关部门提出改进工作的建议。地方政府在进行重大决策和政策调整时,都会征求申诉专员的意见建议。

    考察团在对英国公民申诉制度有了比较全面了解的基础上,联系我国实际进行深入思考,形成了以下几点启示。

    第一,要对我国信访制度有坚定的制度自信。中英两国政治体制不同,基本国情和发展阶段不同,面临的社会矛盾及其表现形式差异也较大,但英国公民申诉制度与我国信访制度,在功能作用、工作理念、基本方法等方面,有很多相似、相同之处。相比较而言,我国的信访制度建立更早,系统性和整体性更强,能够运用的资源更多,在了解社情民意、沟通群众和政府的关系、维护群众权益等方面的优势更加明显。通过对英国公民申诉制度的考察和比较,使我们更加深刻地认识到,信访制度的存在发展是历史的必然、现实的必需、未来的必要,其地位不可或缺,作用不可替代。

    第二,要用法治思维和法治方式加强和改进信访工作。信访制度的法治化是依法治国的重要组成部分。从英国考察情况来看,公民申诉制度依法建立,按照法律赋予的职责权限运行。信访虽不同于司法,群众信访走的也不是法律途径,但两者的活动都必须依法进行。只有在法律的框架内,信访工作才能真正实现法治。信访法治化,主要在于:加快信访立法进程,并与其他相关法规定有效对接,从法律层面赋予信访制度清晰的地位及信访人、信访工作者应有的法律制约和保护;依法规范信访工作程序,推进信访工作流程和处理问题方式方法的制度化,严格按法律法规和政策规定办事;引导公民依法有序信访,进一步增强法律的刚性,使信访人明白信访要遵循的法律及触犯法律所承担的责任,尊重并接受信访问题的处理意见。

    第三,要在强化主体责任的基础上形成齐抓共管的工作合力。从英国考察情况看,公民自下而上进行申诉的路径十分明晰,每一项投诉都会在第一时间受理、处理、答复,使大量问题在地方得到了解决,避免了矛盾上行,这与我们的原则是一致的。为此,应严格落实责任主体的责任,形成“谁制造问题,谁解决问题”的工作机制;强化专业部门的作用,明确界定信访事项的受理、处理职责范围,真正把事涉本领域、本部门的信访事项解决到位;进一步把受理和解决问题的责任压实到地方,使大量矛盾和问题在基层、在社区得到及时就地解决。同时,可借鉴英国的议员参与公民申诉工作的做法,充分发挥党代表、人大代表和政协委员密切联系群众的优势,使其更多地参与到群众信访事项的处理过程中。

    第四,要提高解决信访问题的权威。解决信访问题、维护群众权益必须要有权威性,权威来自于法律的赋予和处理的公平公正,来自于在完善政策、改进工作方面产生的积极作用。从考察情况看,两国的一些做法有很多相同之处。为此,应在四个方面着力:一是在依法规范上着力。法律要赋予信访工作相应的权责,要依法规范信访工作程序,在受理审查、调查处理、复查复核、最终处理等方面作出进一步的规范。二是在解决问题上着力。从英国的做法看,对公民申诉采取了直接答复、个案道歉、适当赔偿、弥补措施等及时予以解决,我们应进一步明确依法处理信访事项的责任,有错必纠,做到“件件有着落、事事有回音”。三是在公开透明上着力。逐步推进信访事项办理过程的公开透明,实现相关信息的公开,使信访群众和社会公众及时了解处理过程、结果和依据。四是在完善政策、改进工作上着力。加强对群众信访诉求的梳理分析和研究,提出相关意见建议,在政府重大决策制定、重大政策调整及改进工作等方面更好地发挥作用。