2013年赴瑞典、丹麦、德国公民申诉制度考察报告

国家信访局门户网站 www.gjxfj.gov.cn  日期: 2014-11-06  来源: 国家信访局

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    201312121日,以局党组成员、副局长张恩玺同志为团长的国家信访局信访工作考察团一行7人,赴瑞典、丹麦和德国就公民申诉制度进行了为期12天的考察访问。期间,考察团先后考察访问了瑞典斯德哥尔摩市、丹麦赫尔辛约市、德国慕尼黑市等7个城市,通过座谈交流、实地观摩等形式,同瑞典、丹麦议会监察专员署,德国巴伐利亚州议会请愿委员会和联邦议院请愿委员会的相关负责人、议员进行了深入交流,对三国公民申诉制度的管理体制、法律基础、运行机制、工作程序等作了全面系统了解。经过这次考察,取得了开阔视野、促进交流、推动合作的综合效应。

    一、瑞典议会监察专员制度基本情况

    瑞典是建立议会监察专员制度比较早的国家,早在1809年就设立了世界上首位议会监察专员。现在,瑞典设有4名议会监察专员,其中一名称首席议会监察专员,是议会监察专员署的行政负责人,有权颁发指导业务的指令、向其他监察专员分派案件,但无权干涉其他监察专员履行职责的行为。

    议会监察专员由议会选举,任期4年,可连选连任但不得超过两届。如丧失了议会信任,经宪法委员会要求,议会有权随时解任。议会监察专员须为精通法律且为人正直、堪为楷模的公民,今天一般以具有足以担任法官的法律常识为必备要件,事实上,通常从最高法院和最高行政法院的法官中选拔。监察专员署设立秘书处,辅助4名监察专员工作。目前,秘书处内设4个工作部门,每个工作部门配有2名全职律师和57名工作人员,其工作人员均受过法官培训、教育或从事过律师工作。

    (一)管辖范围议会监察专员的管辖权涉及所有国家与地方机关,包括行政机关、军队和法院。被委托行使行政职责的公司、社团或个人,也视同行政部门。但是,议会议员、议会各机关、委员会及其职员,地方政府的内部管理机构,以及政府、各部及大臣、司法总长等不受议会监察专员的监督,监察专员彼此之间亦不得相互监督。

    (二)监督职权瑞典议会监察专员拥有以下职权:1.调查权。监察专员有权采取一切必要措施,对有关事件或行为进行调查,包括要求有关机构提供相关资料、查阅会议记录和文件、举行听证会等,并不受保密限制。对不服从者,监察专员有权处于罚金。2.检查权。现在,4位监察专员每年都要用5060天时间,到全国各地的法院及各种公共机构进行巡查,其主要方式是审阅案卷和其他文件、会见被检查机构负责人及其行政管理人员,有时还进行座谈讨论、同公众会面。3.起诉权。监察专员具有特别公诉人的身份,在官员违反职责义务或者构成刑事犯罪时,有权对其起诉。4.建议权。监察专员如发现法律缺失或政策不足,有权向议会或政府反映;可建议有权机关对官员给予纪律处分,解除、暂时剥夺公职,或者撤销、限制被调查人的专业资格;在公共机构措施不当或错误时,有权对如何处理有关问题提出自己的建议。

    (三)对投诉的处理处理公民投诉是议会监察专员的主要职责。任何人,包括外国人,无论与被投诉事项有无关系,都可以书面形式向议会监察专员投诉。匿名信不作为投诉处理,但可作为主动调查的对象。对正在处理的案件、需要专门技术或医学知识的案件等,将直接驳回;如更适合由其他机构来处理,还可将投诉移送该机构。大部分移送案件都是关于社会福利和医疗保健的。对于符合条件的案件,监察专员将予以受理。

    对受理的投诉或者主动确定的事项,监察专员将开展调查,包括向所涉法院或公共机构搜集有关记录,索要资料、文件或陈述,有时还征求专家或仲裁人的意见。如发现官员在履职时触犯了刑法,监察专员将转为公诉人或要求公诉人予以协助,依照诉讼法开展调查。调查结束后,监察专员须作出书面裁决,说明被投诉行为是否违法或者存有其他过错,并提出制裁措施、立法建议,或者对法律的正确适用提出自己的观点。监察专员的裁决不能改变法院或公共机构的决定,但其裁决具有终局性,不可提起上诉。

    二、丹麦议会监察专员制度基本情况

    丹麦对瑞典模式作了改良之后,于1953年建立了议会监察专员制度。此后,多数国家的监察专员制度皆以此为蓝本。

    丹麦仅设一名议会监察专员,由议会选举产生,任期为两年,可连选连任且没有次数限制,直至70岁退休。如果议会对他失去信任,则可予以解雇。议会监察专员向议会负责,但又相对独立,具体工作不受议会干涉。议会监察专员必须为法律毕业生,且不得为各级议员,不必有法官的经历。议会监察专员可以聘用和解雇自己的职员。目前,丹麦的议会监察专员办公室共有60多名工作人员,大部分是法律工作者。

    (一)管辖范围丹麦议会监察专员的管辖及于中央和地方的所有公共行政领域,包括各部部长及民选官员。1996年,其管辖范围又扩大到国家教会,但不得监督直接或间接与教义、信条有关的事项。如有关公司、协会等受到公法规则的约束,也应受到监察专员监督。监察专员对议会及其所属的机构、法院和私人机构没有管辖权。如果有关行政机关是依据适当的方式来处理纯粹私人之间的纠纷,则该行为亦不受监督。此外,如案件已呈送法院审理,或是议会正在审议的案件,监察专员无权管辖。

    (三)监督职权丹麦议会监察专员与瑞典议会监察专员拥有基本相同的职权:1.调查权。监察专员可要求当事人回答与案件有关的一切问题,有权调阅任何与案件相关的文件,并可要求受调查机关提交书面报告;如有必要,还可亲自到被投诉人的工作场所或住所调阅档案或搜集资料。监察专员还有权传唤有关人员到法庭上就相关重要事项提供证据。2.检查权。监察专员可以对任何公共机构实施检查,通常以监狱、精神病院、感化院、福利院或其他公办的就业场所为重点。检查结束以后,监察专员有权对被检查机构的组织、运作状况等进行评价,并向相关部门提交书面报告。监察专员通常每年进行20次左右的检查。3.建议权。根据调查情况,监察专员可以请主管机关对投诉事项再加考虑,建议撤销、变更处分或建议上级机关施以惩处,在发现法律漏洞时,还可以提出修改建议。丹麦议会监察专员没有直接起诉权,但有权指挥检察官起诉部长以外的官员。

    (三)对投诉的处理同瑞典一样,丹麦也没有对公民投诉作出过多限制。议会监察专员不接受匿名投诉,但可对相关情况主动进行调查。对投诉的处理程序与瑞典基本相同,首先经过初审,对不在受理范围的投诉直接驳回,对符合受理条件的则予以受理,并着手开展调查,最终作出书面裁决。议会监察专员对投诉的受理不影响行政决定的执行,但如果有必要,可以建议行政部门暂不执行。调查结束后,监察专员将作出裁决,虽不具有法律约束力,但通常情况下,行政机关都会接受和遵从。如果议会监察专员作出了错误的决定,则没有人可对他提出批评。但在理论上,政府可利用议会中的执政党地位罢免他。

    议会监察专员收到的投诉,多年来一直呈稳中有升的趋势,每年大约40005000件,其中约30%的投诉件进入调查程序。从近几年来的数据看,其结案率均在97%以上,开展实质性调查的案件处理周期平均为160天左右,未进入调查程序的一般性投诉平均处理周期为30天左右。

    三、德国联邦议院请愿制度

    在德国,请愿包括行政复议、行政诉讼、宪法诉讼、申诉等多种途径。德国《基本法》第17条规定了公民的请愿权,第45C条明确:“联邦议会应设一请愿委员会,掌理人民依本法第17条向联邦议院所提出请求与诉愿之处理。”。根据该条规定,联邦议院于1975年设立了请愿委员会,专门处理向联邦议院提出的请愿。请愿委员会的成员全部为议员。本届请愿委员会由26名议员组成,来自联邦议院中的5个不同党派,每个党派都有代表参加。委员会设主席,为加强对政府的监督,一般由反对党代表担任,现任主席为德国左翼党人。联邦议院还设立了委员会服务处,辅助请愿委员会工作。委员会服务处有80多名工作人员,都是有关方面的专家。

    (一)管辖范围与瑞典、丹麦议会监察专员不得处理涉及议会的事项不同,德国联邦议院请愿委员会对联邦议院自身权限范围内的请愿享有管辖权。同时,整个联邦政府、联邦各机关和其他执行公共职能的机构都在请愿委员会监督范围内。并且,在联邦层面上,请愿委员会还有权处理部分涉及诉讼程序的请愿,如请愿系要求作为诉讼当事人的主管机构在诉讼中采取某一特定行为、要求主管机构不得以对己方有利的方式执行某项判决等。但无论如何,不得破坏、侵蚀法官的独立地位。

    (二)监督职权联邦议院请愿委员会的唯一职能是受理和处理公民提出的请愿事项,不得像瑞典、丹麦议会监察专员那样主动进行检查或调查。请愿委员会拥有广泛的调查权,可以要求联邦政府和各机关提交相关档案、文件,并进入其工作场所进行实地检查,只在有明确法律规定或其他令人信服的事由时,才得以保密原因拒绝。请愿委员会有权听审投诉者、证人和专家鉴定人,并在必要时可以要求法院和行政机关提供必要的行政协助。个别情况下,请愿委员会还可以将其上述权力转交给一个或多个成员来行使。

    (三)对请愿的处理凡居住在德国的自然人及私法法人,不受住所或者国籍等影响,皆得为自己、他人或公众利益提出请愿。但为第三人利益的请愿,应当征得第三人同意。请愿应为书面,不得以口头或走访的方式提出。请愿应有实质性内容,仅仅提出批评、谴责或表示赞同等空洞的表达不作为请愿处理。

    原则上,每一请愿都应被单独登记。登记之后,将进行预审,如发现请愿有瑕疵(如内容含混、字迹模糊、诉求违法等),则予以驳回。请愿人可提出上诉,并由委员会服务处重新审查。对通过预审、需要请愿委员会进一步处理的请愿,委员会服务处将做好准备工作,形成处理建议,提交给请愿委员会中不同政党的两位成员。两位报告人对服务处的建议进行审查后,向请愿委员会提出进一步处理的动议,提交请愿委员会集体投票表决。对一些重要的请愿,请愿委员会还应单独审议。委员会的审议或表决实行多数决原则。请愿委员会将表决事项每月编制综合报告,提交联邦议院全体会议作出最终裁决。裁决结果包括“作为资料转送联邦政府”、“转送联邦政府重新考虑”或者“要求联邦政府予以救济”等等。只有在这个时候请愿者才能得知胜诉与否。此外,请愿委员会还要对其工作提出年度报告,交由全体会议进行辩论。

    对一些法律性、政策性问题,联邦议院请愿委员会还推行所谓“开放的请愿”,即将请愿事项在委员会官方网站上公布,如果征得5万人以上的点击支持,则该事项将被联邦议院审慎处理,否则该项请愿即被终止处理。这一做法,有利于联邦议院更好地知悉民情,鼓励公众参与立法进程,为处理群体性请愿提供了新的思路。

    四、三国公民申诉制度的比较及启示

    通过考察发现,瑞典、丹麦、德国三国的公民申诉制度,在制度设计上,从功能定位、权力配置等方面都存在很多共通之处,在监督行政机关(或司法机关)公平公正执法、促进提升公共服务质量、保护公民合法权益乃至发扬民主等方面都发挥了重要作用,同时又各具特色,在众多制度细节上体现出较大的差异性。这些相同和差异,都揭示了公民申诉制度的若干特点和规律,为我们进一步完善我国信访制度提供了有益的借鉴和启示。

    (一)三国公民申诉制度的相同处

    1.法律地位比较高。不论是瑞典、丹麦的议会监察专员还是德国的联邦议院请愿委员会,都是由本国宪法直接规定设立的,并且它们在组织上都隶属于本国议会,超然于被监督的行政机关(在瑞典还包括法院)之上。

    2.调查权力比较大。无论监察公共机构还是处理公民投诉,首先都要求具有查明事实的能力和手段。三个国家的公民申诉机构都由法律授予广泛、有效的调查权,拥有要求被投诉机构说明情况、提供资料,听审投诉人、证人,以及进入相关场所实地检查等多项权力,被调查机构或人员负有配合的义务,且通常不受保密规定的限制。

    3.工作程序都很规范。三个国家都通过议会的制定法,明确了申诉机构处理相关投诉或请愿事项的工作步骤和程序,使得相关工作有章可循,并做到了公开透明。

    4.裁决效力都是软约束。各国申诉机构作出的裁决只是一种建议,或者为了阐明一种观点、表达一种意见,不具有法律效力,不能强制被投诉机构接受。并且,其裁决具有终局性,不得上诉。

    (二)三国制度设计的差异处

    1.与议会的关系有所不同。瑞典、丹麦的议会监察专员,都是由议会选举出来的非议员来担任,并且其履行职务的行为即具有相当程度的独立性,不受议会的干涉。而德国联邦议院请愿委员会只是联邦议院中的一个组成部分,其成员全部是议员,并且,请愿委员会不能脱离联邦议院全体会议单独履行职务,须由联邦议院全体会议对请愿事项作出最终裁决。

    2.管辖权范围有所不同。笼统地说,瑞典议会监察专员的管辖范围最为广泛,从横向看,不仅包括行政机关(军队)也包括法院,从纵向看,包括全国性机构也包括地区性和地方当局,但是不能监察内阁各部及各部大臣;丹麦议会监察专员只能管辖中央及地方政府的行政部门(军队),包括内阁各部、部长及民选官员,但不能管辖法院;德国联邦议院请愿委员会有权管辖针对联邦政府及各机关、联邦议会乃至其他宪法机构权限内的有关请愿,同样不及于法院。

    3.具体权力配置不同。瑞典议会监察专员权力最大,除了调查权、检查权、建议权,还拥有一定的处罚权和作为法律手段的起诉权;丹麦议会监察专员具有调查权、检查权、建议权,但没有起诉权;德国联邦议院请愿委员会拥有对公民请愿事项的调查权、建议权,没有起诉权,也没有一般性的检查权。

    4.制度定位有所不同。瑞典和丹麦的议会监察专员,基本目标是确保行政(或司法)机构遵守法律、恪尽职守;德国联邦议院的请愿委员会则主要是为了进一步保持、发展和巩固人民和政府、政府与社会之间的联系,以搜集民意、发扬民主和增强人民的信赖。换言之,德国请愿委员会制度的政治寓意更加突出。

    客观地说,三国议会监察专员制度上的差异,是与其各自独特的宪政体制相适应的,谈不上孰优孰劣。而它们的共同点,则反映了公民申诉制度的一般性特点,或者说体现了这一制度的必备要素,构成公民申诉制度之作为一项独具特色的制度的基础。

    (三)对我国信访制度建设的启示

    1.信访制度建设必须充分考虑我国的基本国情。在研究我国信访制度时,有一些人按照“权力分立”学说,提出应借鉴某某模式,将信访归司法、归人大等等观点。但从考察情况看,瑞典、丹麦、德国的公民申诉制度,莫不与各自不同的历史传统、宪政体制等密切相关,并无一成不变的所谓模式。比如,瑞典实行独特的“内阁政府各部——执行公署”分立的二元化行政管理体制,内阁政府(包括各部)职掌政策方针和立法的工作,同时各部下设执行公署,负责政策执行、具体案件或事务等公共服务的决定与提供。执行公署拥有相当程度的自主性与独立性,在遵守相关法律法规的前提下,不受主管内阁部门的干涉。因此,瑞典议会监察专员只监督执行公署系统,而内阁政府由宪法委员会监督。丹麦、德国并不实行这样的行政体制,因而申诉机构有权监督各部及大臣(部长)。并且,因德国有民选的总统,联邦议院请愿委员会还可以监督总统,而在瑞典、丹麦,议会监察专员则不得监督世袭的国王。我国实行社会主义制度、人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体,且幅员辽阔、人口众多,处于发展黄金期、矛盾凸显期等等,这些都构成我国现阶段的基本国情,因而我国的信访制度必然存在着独特的文化基因、历史使命和制度功能,不能简单地等同于任何其他国家的相似制度。这决定了,信访制度的健全完善,只能走具有中国特色的制度建设之路,每一步都要适应而不是违背既有的历史背景、体制背景,绝不能盲目照搬其他的所谓“模式”。

    2.信访制度建设必须进一步明确职能定位。瑞典、丹麦、德国的公民申诉制度,在深层次上有着非常不同的职能定位,这决定了它们在具体制度设计上的众多不同。如,瑞典、丹麦两国议会监察专员制度的主要功能是“监察”,即监督公权力机关履行职务的行为,防止其违法或不当侵犯公民权利。为此,两国的议会监察专员都被要求是法律专家,并且独立于议会处理公民投诉。而德国联邦议会请愿制度的主要目的是进一步保持、发展和巩固人民与政府之间、政府与社会之间的联系,因而,请愿委员会是由人民代表、“非专业人士”和政治家组成的,而不是由文职人员或法律专家组成,并且,对请愿事项的最终裁决要由联邦议院全体会议作出。在我国,《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确将信访工作定位为:党和政府的一项重要工作,构建社会主义和谐社会的基础性工作,党的群众工作的重要组成部分,为群众排忧解难的工作。这一定位符合我国的政治体制和发展的阶段性特征,顺应了群众期盼,在现阶段是准确的、适当的,有力推动了信访制度的建设与发展。但是,信访制度的进一步发展完善,迫切需要在这一宏大的政治定位之下,进一步明确信访制度的法律定位和主要功能与,进一步完善制度结构。

    3.信访制度建设必须进一步健全完善法制。瑞典、丹麦、德国公民申诉制度都形成了非常完善的法律体系。比如,瑞典的《政府组织法》(即宪法)、《议会法》及《议会监察专员指令法》,丹麦的宪法、《议会监察专员法》和专门的《议会监察专员指导准则》,德国的基本法、《德国联邦议院请愿委员会权限法》和《请愿委员会规范请求和投诉处理规则》等。这些法律,既有根本大法,又有议会制定的规范组织、权限的重要法律,还有具体的程序性规则,确立了监察专员的宪法地位,明确了其职责权限、工作程序、工作手段等等,不但使监察专员的各项工作有法可依、有章可循,更用法律形式保障了处理公民投诉、请愿的法律效力。进入新时期以来,我国信访工作快速迈上法制化进程,目前已经形成了以《信访条例》为主体,以违反信访工作纪律实行责任追究的两个法规性文件和领导干部定期接访、机关干部下访、矛盾纠纷排查化解等制度文件为重要补充,以地方、部门相关法规、规章和制度为衔接配套的较为完备的信访工作法律制度体系。但不容忽视的是,这些法律、法规或规章,有的位阶不高、约束力不够,有的过于原则、操作性不强,且没有形成一个有机的整体,严重制约了信访制度的健全完善。应当尽快出台统一的信访法,对信访工作机构的组织、管辖、职权、程序等作出明确规定,为信访工作健康发展提供强有力的保障。

    4.信访制度建设必须强化信访工作机构的权威。公民申诉机构的裁决或建议,均不具有强制约束力,要确保得以落实,唯有提升申诉机构的权威,使被监督者对其决定不敢违背。从考察情况看,瑞典、丹麦、德国主要从三个方面强化公民申诉机构的权威:一是由宪法直接规定工作机构的设置。如瑞典《政府组织法》要求议会应选出一名或数名监察专员,丹麦宪法规定议会至少应选举一名议会监察专员,德国《基本法》将请愿委员会确立为联邦议院的必设委员会之一;二是由法律赋予强大的权力。如三个国家的申诉机构都有由法律保障的调查权,被调查者必须服从、配合。其中,瑞典议会监察专员还享有起诉权,为其增添了特殊的威力;三是由议会延伸出的影响力。议会是人民直接选举出的机构,在一国之内具有最高的道德正当性,同时还有拥创设法律、批准预算、选举政府首脑等最为重要的权力。因此,无论是议会监察专员还是请愿委员会,由于它们都是代表议会对公共机构实施监督,其裁决或建议也具有高度的权威性,有关机构通常都自觉接受。我国信访工作机构尽管承担着重要职责,在解决群众诉求方面做出了很大贡献,但没有相应的宪法地位,而且还没有形成统一的管理体制,往往只是党政、人大、司法等系统或各部门办公厅(室)管理的一个普通机构,不但行政级别低,也没有法定的调查权、检查权等,因而权威性还十分不够,致使在维护群众合法权益方面往往存在调查难、协调难、落实难等情况。需要健全完善相应法规制度,提升信访工作机构的权威性。